不，首相！——脫歐終局前特蕾莎 · 梅的背水一戰

2018-12-01 18:09:14 世界說

世界說

徐一彤

當地時間 11 月 27 日，英國首相特蕾莎 · 梅在與歐盟 27 國就脫歐協議草案達成一致後，於英國議會下院宣佈將於 12 月 11 日將該草案呈交議會表決，意味著英國脫歐進程的焦點再一次從英歐雙邊關系回到瞭英國國內。特蕾莎 · 梅將用約兩周時間遊說下院各黨派議員為該方案投下贊成票，以保證英國能在 2019 年 3 月 29 日比較有序地退出歐盟。

△ 11 月 25 日，特蕾莎 · 梅在歐盟特別會議上向 27 個成員國陳述脫歐協議草案。來源：視覺中國

在保守黨內部嚴重分裂、且各在野黨普遍對協議內容懷有異議的現狀下，現行版本的協議草案通過議會下院表決的希望仍顯渺茫。若草案未能通過 12 月 11 日的投票，英國現任政府將很難在 2019 年 3 月 29 日之前與歐盟方面敲定一份新草案並使其在議會下院得到通過，屆時脫歐進程以及梅內閣前途的不確定性都將被推上高峰。在最壞情境下，英國將有可能面臨來自無協議脫歐和梅政府倒臺的經濟和政治雙重動蕩。

從無到有的表決，從有到無的多數

作為奉行議會主權原則的國傢，英國政制一貫以議會下院為實質上的最高權力實體，但議會立法權在脫歐議題中扮演的角色並非不言自明。在立法層面為脫歐公投鋪平道路的《2015 年歐盟公投法案》僅對公投問題設計、計票和正反雙方宣傳經費等技術性細節作出瞭規定，對於公投帶來的脫歐談判結果如何投入執行則隻字未提。

2017 年 7 月 13 日，代表特蕾莎 · 梅政府立場的《2017-2019 歐盟（脫歐協議）法案》草案送呈議會下院議決，其中第九條首次規定政府部長無需通過議會即可直接執行脫歐協議、啟動脫歐程序，在兩院引發爭議。當年 12 月 13 日，該草案在下院以 305 比 309 的微弱劣勢遭到否決，迫使政府向保守黨籍親歐派議員多米尼克 · 格裡夫（Dominic Grieve）提出的修正案讓步，在法案中增加要求政府部長在執行脫歐協議前必須得到議會立法批準的條目，這一修正最終在 2018 年 6 月 26 日通過的《2018（退出）歐盟法案》中得到保留，為即將在 12 月 11 日舉行的議會表決投票提供瞭法律依據。

在時任黨首卡梅倫的帶領下，保守黨曾在 2015 年大選中贏得議會下院 650 席中的 331 席，僅擁有 5 席的微弱多數。這一態勢即便在 2016 年英國公投決定脫歐、支持留歐的卡梅倫辭職之後也未有顯著變化，令繼任的特蕾莎 · 梅政府在脫歐的實際操作中同時面臨在野黨與保守黨內親歐和強硬脫歐等勢力的威脅。

2017 年，新上任的特蕾莎 · 梅政府為強化保守黨的議席優勢、維持政府對脫歐進程的支配力，宣佈提前舉行大選，但保守黨在 2017 年 6 月 8 日的大選中反而失去多數，僅贏得 317 席，不得不與北愛爾蘭的保守主義政黨民主統一黨（DUP）達成信用供給協議（Confidence and Supply），通過爭取該黨所屬的 10 名議員在預算案等重大議題上的支持組建少數派政府。

2018 年 7 月 6 日，特蕾莎 · 梅在於首相別墅契克斯（Chequers）舉行的內閣會議上敲定瞭英國政府在脫歐談判中的方針，並要求全體閣僚對此立場集體負責（即必須支持這一立場，若有異議則必須辭職退閣），這一 " 契克斯方案 "（Chequers Plan）（點擊閱讀世界說此前報道）最終在 7 月 12 日以白皮書的形式成為英國政府的正式談判立場。

11 月 13 日，英國政府與歐盟方面就脫歐協議及未來雙邊關系展望的內容基本達成共識。特蕾莎 · 梅在次日的內閣會議上公佈瞭脫歐草案的內容，並在得到大多數閣僚支持後根據《2018 年（退出）歐盟法案》的規定送交議會審議。

保守黨的雙重裂變

作為脫歐公投以來唯一的執政黨，保守黨在目前的脫歐進程中扮演瞭最關鍵的角色，然而該黨內部在歐洲議題上的嚴重分歧也由來已久。

自 2016 年 6 月脫歐公投以來，保守黨內圍繞脫歐議題形成的分野變遷視當時的脫歐進程而定，可分為兩個階段：在第一階段，保守黨內的主要分歧存在於主張在特蕾莎 · 梅政府領導下盡可能推動公投結果投入實施的強硬脫歐派與主流派議員、和以多米尼克 · 格裡夫為代表，希望以立法手段明確脫歐程序、乃至為重審公投結果尋求制度空間的少數留歐派議員之間。

在脫歐議題上，敢於違背黨首與黨鞭意志的留歐派議員人數雖隻有十餘人，但因保守黨本身的議會席位相當有限，使得這一相對較小的派系一度在《2017-2019 歐盟（脫歐協議）法案》的修訂過程中威脅執政黨的官方路線，構成特蕾莎 · 梅政權的一大隱憂。而隨著《2018（退出）歐盟法案》通過，脫歐進程的焦點開始從程序向具體細節轉移，特蕾莎 · 梅與黨內強硬脫歐派之間的矛盾也逐漸顯現。

在 7 月的 " 契克斯方案 " 風波中，以時任外交大臣鮑裡斯 · 約翰遜（Boris Johnson）與負責領導對歐談判的脫歐事務大臣大衛 · 戴維斯（David Davis）為首，部分強硬派閣僚以辭職對梅表示瞭抗議。在 11 月 15 日脫歐協議草案公佈後，接替戴維斯擔任脫歐事務大臣的多米尼克 · 拉伯（Dominic Raab）也宣佈辭職，特蕾莎 · 梅臨時任命的繼任者斯蒂芬 · 巴克萊（Stephen Barclay）成為近四個月內第三位脫歐大臣，此時其職責已經完全轉移到內政領域，僅負責脫離歐盟的諸項安排在英國國內的執行。

11 月脫歐協議草案在內閣閣僚中掀起的抗議看似小於 7 月的 " 契克斯方案 "，但對特蕾莎 · 梅而言，目前最大的威脅來自黨內未加入內閣的後座議員（backbenchers）。與環境大臣邁克 · 戈夫（Michael Gove）、國際貿易大臣利亞姆 · 福克斯（Liam Fox）和下院保守黨領袖安德裡亞 · 裡德森（Andrea Leadsom）等至今仍在原位按兵不動的脫歐派閣僚相比，目前議會下院保守黨內最大的脫歐派黨團 " 歐洲研究組 "（ERG）對協議草案的抗議最為激烈。11 月 15 日協議草案公佈當天，歐洲研究組組長、保守黨後座議員雅各 · 裡斯 - 莫格（Jacob Rees-Mogg）就在議會下院公開挑戰梅對保守黨的領導地位，並向代表全體保守黨後座議員的黨團 "1922 委員會 " 提交瞭彈劾信。

△ 11 月 15 日，保守黨歐洲研究組組長雅各佈 · 裡斯 - 莫格向媒體發表講話，之前他呼籲對英國首相展開 " 不信任 " 投票。來源：視覺中國

根據保守黨現行制度，1922 委員會主席在收到相當於議會保守黨議員總數 15%、即 48 封彈劾信之後，將擇機通知黨首舉行黨內不信任投票。截至目前，已有 27 名保守黨議員公開遞交彈劾信以示抗議，考慮到彈劾信理論上應匿名提交，1922 委員會實際收到的數字可能更多，不過暫時還沒有跡象表明 48 人的門檻已經達到，這意味著歐洲研究組並沒能成功動員其在議會下院號稱有 70-80 人之眾的勢力。

即便如此，脫歐派議員的集體彈劾仍向特蕾莎 · 梅釋放出瞭危險的信號，警告其所試圖推動的脫歐協議將難以從議會表決中全身而退。而對於在 2017 年大選中以保障脫歐平穩執行為最核心承諾的梅政府而言，即便來自不信任投票的沖擊可以避免，脫歐進程在最後六個月脫軌的可能性本身也足以對其政治生命發起嚴峻的挑戰。

誰將贏得所有人對所有人的戰爭？

11 月 25 日，歐盟 27 國元首在佈魯塞爾一致通過瞭英國方面於 15 日提出的協議草案，標志著倫敦與佈魯塞爾方面已就英國脫離歐盟的具體安排和未來英歐關系的發展方向達成共識。然而德國總理默克爾與法國總理菲利普等歐洲政要在會後表示，對未來應英國要求就修訂當前協議草案重啟談判的興趣不大，意味著即便特蕾莎 · 梅的草案在 12 月 11 日的議會下院的投票中未獲通過，佈魯塞爾方面也不會輕易為任何隨之而來的修正留出討論空間。屆時，英歐之間將不存在任何過渡安排或特殊協議，英國將在 2019 年 3 月 29 日自動成為歐盟之外的普通第三方國傢，雙邊貿易將根據世界貿易組織（WTO）原則進行。

11 月 28 日，英國財政部與英格蘭銀行先後發表瞭關於不同脫歐情境對英國經濟影響的報告。財政部報告預測，若英國根據 11 月 15 日草案的方針實現脫歐，15 年後全國 GDP 將比未脫離歐盟情境下的預期 GDP 低最多 3.9%；若英國最終未能與歐盟達成新協議、而是走根據 WTO 規則的路線，這一數字或將高達 9.3%。英格蘭銀行報告則預測在 " 無序脫歐 " 的情境下，英國 2019 年實際 GDP 將比同年未脫歐情境下的預期 GDP 低 8%，房價將有可能下跌 30%，利率則將升至 4%。

△ 英國康沃爾，擔心脫歐負面影響的 " 脫歐準備者 "（Brexit preppers）儲備瞭五口之傢至少 4 個月的口糧。來源：視覺中國

即便與歐盟重新談判仍存理論可能，留給英國議會產生並通過一份新協議修正案的時間也非常緊張。議會下院將在 12 月 20 日至 2019 年 1 月 7 日之間進入聖誕休會期，而從 2 月 14 日到 2 月 25 日之間下院又將迎來二月休會期。休會期內下院的一切立法活動都將宣告中止，意味著未來三個月內留給議會審議脫歐最終立法的時間不到 40 天。即便英歐之間就方案改正奇跡般地達成瞭共識，在目前朝野各黨派及黨團意見高度分化，且相當一部分保守黨強硬脫歐派不惜以無協議脫歐為代價抗擊特蕾莎 · 梅路線的狀況下，任何新方案能否通過考驗成為法律的可能性也十分渺茫。

與保守黨強硬脫歐派相對，在野黨亦出於不同的考慮對特蕾莎 · 梅的協議提出瞭批評。北愛爾蘭民主統一黨對協議的關鍵部分，即在脫歐過渡期英歐未能達成自貿協定的情況下引入保障協議（Backstop）保證北愛與愛爾蘭之間貿易暢通、但有可能在北愛與大不列顛島之間造成新邊界的條款表示強烈反對，並因此導致兩黨間的信任供給協議在這一最根本議題上實質作廢，令保守黨在脫歐問題上陷入全然的少數派政府境地。

△ 英國新佈爾丁斯，在北愛爾蘭和愛爾蘭的邊界附近的景象。目前兩地邊界並未設立哨卡。來源：視覺中國

親歐的蘇格蘭民族黨（SNP）抗議該協議未給予蘇格蘭任何特殊待遇，而最大反對黨工黨黨首科爾賓則從 2018 年 2 月開始支持英國在脫歐後留在歐洲關稅同盟，並稱梅的草案為 " 一切可能性中最差的情境 "。在諸多野黨與執政黨議員反對的情況下，即便算上極少數願意支持脫歐協議的工黨疑歐派議員，目前特蕾莎 · 梅能在議會下院掌握的潛在支持者隻有約 200 餘人，無法與高達 400 人以上的各色反對者相匹敵。

△ 工黨領袖科爾賓在議會對脫歐協議進行質詢來源：視覺中國

在議會政治陷入僵局的情況下，一些勢力也開始主張繞開本屆議會的立法程序，尋求 " 梅式脫歐 " 和無協議脫歐之外的第三條道路。一個名為 " 人民投票 "（People ’ s Vote）的親歐派政治運動在民間呼籲就脫歐協議（乃至脫歐與否）舉行第二次公投，以繞開現任議會無法立法保障有序脫歐的危機，但這一動議目前受到保守黨與工黨兩黨黨首的反對，僅獲得少數議員支持。

△ 當地時間 2018 年 11 月 28 日，英國倫敦，反脫歐人士在議會大廈外集會抗議。來源：視覺中國

相比之下，對特蕾莎 · 梅在左右兩翼的反對者而言，也許誰來接替特蕾莎 · 梅比如何在議會達成（不可能達成的）脫歐共識更加重要。根據《2011 年固定任期法案》，首相在未獲得下院三分之二多數支持的情況下不得解散議會提前大選，但首相若遭到來自下院的不信任動議（與保守黨議員通過 1922 委員會彈劾黨首不同）並因未得到簡單多數議員支持而落敗，政府仍將被彈劾下臺，英國將在由看守政府統治的兩周寬限期後迎來新一輪大選。在 11 月 28 日接受 BBC 采訪時，工黨二號人物、影子財相約翰 · 麥克唐奈（John McDonnell）便表示工黨將優先爭取提前大選，並認為 " 一場（針對首相的）不信任投票勢在難免 "；但麥克唐奈也承認這一路徑的現實難度很大，若無法爭取到提前大選，工黨可能會選擇支持 " 人民投票 "，推動二次公投。

目前工黨在議會下院的 650 個席位中僅控制 257 席，無法獨力倒閣，但在在野黨普遍反對現行脫歐協議方案、且保守黨內部對特蕾莎 · 梅統治地位的懷疑也日益高漲的情況下，在下院發起不信任動議、並動員超過半數議員參與彈劾的理論可能性確實存在。在保守黨內扮演最主要反對勢力的強硬脫歐派也提示瞭這一風險，雅各 · 裡斯 - 莫格在 11 月 29 日向親保守黨脫歐派的《每日電訊報》指出，即便特蕾莎 · 梅促使議會下院通過現行脫歐協議草案，被協議內容激怒的民主統一黨也有可能倒向倒閣一方，從而對現政府的統治地位構成致命威脅。

根據目前多傢民調，若英國在短期內舉行大選，保守黨仍有可能獲得最高的支持率。但在脫歐終局懸而未決、且本黨內部分歧無法通過黨首更迭得到調和的現狀之下，業已背負脫歐責任與 " 脫歐政黨 " 標簽的保守黨顯然並不樂見這一意料之外的威脅。據一份於 11 月 6 日泄露給 BBC、據稱來自保守黨內部的非正式筆記顯示，特蕾莎 · 梅有意在協議草案公佈後的兩周內動員全體閣僚在全國和地方媒體宣傳協議草案通過的必要性，並盡可能爭取商界領袖乃至親歐派歐洲問題研究者站臺。

雖然事後保守黨發言人稱這一方案不代表本黨最終意見，且原本在筆記中扮演重要角色的前脫歐事務大臣多米尼克 · 拉伯也在 11 月 15 日協議公佈後辭職，但特蕾莎 · 梅政府的確在輿論場上發動瞭強勢反擊。除財政部發表瞭比較不同脫歐情境下英國經濟狀況的預測、警告無協議脫歐帶來的嚴重影響之外，梅本人也在赴佈宜諾斯艾利斯參加本年度 G20 峰會前緊急訪問瞭蘇格蘭與北愛爾蘭，試圖向英格蘭以外的邊緣地區陳說利害，爭取民意對脫歐協議的支持與理解，並在 11 月 29 日向工黨黨首科爾賓發起挑戰，要求與其進行一對一的電視辯論。

△ 特蕾莎 · 梅在蘇格蘭參觀一傢皮革公司，" 推銷 " 脫歐協議。來源：視覺中國

特蕾莎 · 梅所面臨的挑戰雖然高企，但和充滿敵意的 2017 年與 2018 年上半年相比，眼下英國全國的政治環境對梅而言並非特別不利。民調機構 YouGov 公佈的調查數據顯示，與 11 月 15 日協議草案公佈前的 33% 相比，草案公佈後希望特蕾莎 · 梅繼續留任首相的受訪者比例上升到 46%。在保守黨支持者中頗具影響的《每日郵報》（Daily Mail）與《每日快報》（Daily Express）曾為強硬脫歐派制造瞭有利的輿論環境，但隨著兩報在 2018 年先後更換瞭立場更趨溫和的主編，其對脫歐協議和特蕾莎 · 梅政府的報道口徑也較之前有顯著軟化，意味著目前英國輿論場在脫歐問題上的風向正在經歷微妙的轉變。特蕾莎 · 梅發起的宣傳戰也許很難在短短兩周內左右議會下院的政治小氣候，但對正在面臨生死存亡考驗的現政府而言，隨著脫歐事業進入最危險的領域，能否在全國范圍內重新爭取民意背書顯然符合比實現平穩脫歐更加切身的利益關切。

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《巴西：未來之國》